学过国际贸易案例的人都不会忘记这经典一幕:时任美国佛罗里达州州州长的杰布·布什(JebBush)同他的哥哥——时任美国总统小布什曾为了橘子狠狠干了一仗。
小布什在2002年以反对向美国倾销钢铁为由,大幅提高了对进口钢铁产品的关税;作为贸易报复,欧盟精心选择了总统胞弟治下的“佛罗里达产橘子”,作为总价值高达3.41亿美元反制产品清单上的一部分。
迫于各方压力,小布什迅速宣布取消了上述惩罚性钢铁关税,但根据美方研究,仅一年内,美方出台的关税造成了其他行业共20万人失业。
可惜的是,当共和党人苦口婆心地将这个故事讲给美国现任总统特朗普听时,他不屑地回答:“是的,那对布什不奏效,但什么对布什都没用。”
当地时间3月8日,特朗普在国内外一片反对声中,执意签署命令,以进口钢铁和铝产品威胁美国国家安全为由,决定对进口钢铁和铝产品全面征税,税率分别为25%和10%。
虽然是针对进口钢铁和铝产品征收关税的贸易保护行为,但特朗普此举却与前任们有着本质性的不同:正如彼得森国际经济研究所(PIIE)高级研究员查德·鲍恩指出的那样,使用“国家安全”这一理由实施贸易限制,在美国是史无前例的。
中方对此的回应措辞就十分精准。中国商务部贸易救济调查局局长王贺军表示,美方措施是以国家安全为名,行贸易保护之实。
站不住脚的“国家安全”借口
特朗普政府做出征收上述关税的依据,来源于美国商务部针对钢铁和铝产品的两项“232调查”。根据美国《1962年贸易扩展法》第232条款,美国商务部有权对进口产品是否损害美国国家安全启动调查。
在特朗普上台之后,为了贯彻总统绕开世界贸易组织(WTO)、进行更多单边行动的指导方针,美国商务部挖出了这一“古老”的条款,在2017年4月分别对进口钢铁和铝产品启动“232调查”,并于今年1月向特朗普提交了调查报告。
上述两份调查报告认定,进口钢铁和铝产品有损美国国家安全,美国商务部由此针对进口钢铁和铝产品分别提出了三项建议。简而言之,这些贸易保护建议分成了两种,即针对全球的关税和配额,以及针对特定国家的关税和配额。最终,特朗普选择了针对全球征税的贸易保护措施。
但在这一过程中,学术界和法律界的许多人士都持一种看法,即特朗普这次的单边主义行为,以及以国内法为依据推行面向全球的贸易保护主义措施,将对WTO的多边框架体制造成严重破坏。
正如王贺军指出的,实际情况是,美国进口的钢铁和铝产品绝大部分属于民用产品,谈不到损害美国国家安全。
王贺军表示,美国滥用“国家安全例外”条款,是对以WTO为代表的多边贸易体系的肆意破坏,必将对正常的国际贸易秩序造成严重冲击,中方坚决反对。
使用“国家安全”为借口加征关税,是WTO成立前美国的一种常用做法,但作为WTO的主要建构者,WTO成立后,美国历届政府开始放弃单边主义贸易制裁的方式,转向在多边制度中寻求贸易反制措施。因而在1995年WTO成立后,美国政府仅在1999年和2001年使用过两次“232调查”,而且最终美国商务部均未做出采取限制进口措施的建议。
而在现行WTO多边贸易体制下,特朗普政府将单边主义的制裁措施对准了贸易伙伴和传统盟友,这就更说不过去了。
比如欧盟贸易委员马尔姆斯特伦(CeciliaMalmstrom)质问道,作为北约盟友和贸易伙伴,“我们不知道欧盟怎么就威胁美国国家安全了?”
“我们对这个说法表示非常怀疑。”马尔姆斯特伦说,“我们认为这个假设并不正当。”
鲍恩还对特朗普政府的关税影响进行了测算,他称,该关税将影响每年进入美国的142亿美元相关产品,其中将近一半的“受害者”(75亿美元相关产品)都来自美国的军事同盟——欧盟、加拿大、日本和韩国,这些是在国家安全紧急的情况下美国将有所求的国家,而该关税对于中国的影响非常有限,中国产品仅占整体份额的5%。
特别需要指出的一点是,由于“232调查”是“古老的”法律条例授权的调查,因此其透明度与当今的“双反”(反倾销和反补贴)调查完全不在一个量级,这更令人质疑调查结果的公正性与合法性。
鲍恩也表示,在公布调查结果之前,特朗普政府没有公示其所调查的钢铁和铝产品究竟是什么,而企业、工人和消费者对于自己的职业生涯和生活是否将受到影响一无所知;相反,如果在“双反”调查中,政府将对企业进行问询并收集市场和产品信息,最终可能做出更好的决策。
滥开先例恐引发WTO体系混乱
特朗普政府以“国家安全”为借口,行贸易保护之实的行为,恐引发WTO体系下的一片混战。
如果仔细阅读国际货币基金组织(IMF)的声明,也可以看到它的深切忧虑:“对于美国提出的措施将扩大各国使用国家安全理由来实现广泛进口限制的这种情况,我们深感忧虑。”
这种忧虑首先是针对美国政府及其国内行业本身的。
鲍恩表示,特朗普政府对钢铁和铝产品征收关税的行为,可能引发更多贸易对国家安全构成其他威胁的说法。譬如今年1月,美国铀行业就提出了调查申请。
鲍恩所指的是,2018年1月16日,美国国内两家铀开采企业向美国商务部提交申请,要求商务部对铀产品进口发起“232调查”,理由是铀产品是美国国防以及关键基础建设的重要资源,但美国的铀产业正在受到自俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等国进口铀产品的严重威胁。上述企业还要求美国政府为进口铀设定配额,保证美国铀产品获得25%的美国市场份额,并执行“买美国货”政策,优先购买美国铀。目前美国商务部尚未做出是否进行调查的决定,如立案调查,这将是特朗普政府发动的第三起“232调查”。
而开了以“国家安全”为由的贸易报复口子,这对WTO现行的法律体系已经构成了困扰,不少欧盟学界人士认为,目前欧盟的回应措施也不一定完全合规。
目前,欧盟做出了针对美国进口产品征收25%关税的反制措施决定。据报道,这份清单总额接近28亿欧元,其中包括价值约10亿欧元的T恤、牛仔裤、化妆品、摩托车、游艇和其他消费品,价值约9.51亿欧元的橙汁、波本威士忌和玉米等农产品,以及价值约8.54亿欧元的钢铁和其他工业品。
欧盟委员会测算,如果执行这一贸易报复清单,效果等于欧盟因特朗普政府征收高关税所致损失的一半。而且该清单无需WTO仲裁,可以在美国正式开启关税行动的90天内生效,而这一决定是在将美国的“232调查”行为看作是贸易保障(safeguard)措施的前提下做出的,而在WTO现行法律下,作为对于贸易保障措施的反制,各国是可以采取上述行动的。
美国外交关系委员会资深研究员阿尔登(EdwardAlden)即认为,通过拉伸WTO的现行法律,欧盟的举动可能会破坏WTO并加剧贸易战。
“这离没有规矩的混乱贸易战,只有一丈远了。”阿尔登表示。
WTO上诉机构前成员、现任乔治敦大学法律教授的希尔曼(JenniferHillman)则称,特朗普政府的报告和公开声明也已经破坏了自己的国家安全论点,它讨论更多的是倾销而非国家安全。
目前特朗普政府已经公开表示,这一措施将暂时排除加拿大和墨西哥的产品,并表示“永久性的豁免”将取决于正在重新谈判的北美自由贸易协定(NAFTA)能达到的程度。
然而在北美的贸易律师看来,特朗普政府将对加拿大和墨西哥的豁免同NAFTA重新谈判挂钩的伎俩并不明智。如果加拿大和墨西哥能够因为“非国家安全原因”而被豁免,那么“232调查”又如何成立?
目前欧盟和日本也在积极敦促美国给予关税豁免。而德国总理默克公开发言称,最佳解决方案是免除欧盟的关税义务。
不过特朗普在推特上答道:“欧盟是很好的国家(‘国家’应为其笔误),然而在贸易领域对美国非常坏。他们抱怨在钢铁和铝产品上的关税,如果他们取消对美国产品可怕的贸易壁垒,我们也会取消我们的。”
鲍恩则称,新关税必将冲击WTO。如果其他国家就此向WTO提起诉讼并获胜,美国政府可能无视判决,这将削弱WTO的权威。
而如果WTO裁定美国获胜,那么其他国家将纷纷效仿美国的做法,全球贸易战将升级。鲍恩表示,如果其他国家不向WTO提起诉讼,可能意味着国际社会对多边贸易体制丧失信心。因此,无论何种结果,都不利于多边贸易体制。
过时的化疗终将反噬
美国国会众议院筹款委员会主席布拉迪一针见血地指出了“232调查”的不合时宜,称之为“过时的化疗”。
他表示,目前已经不太适用该调查的主要原因在于,该调查“造成的损害通常和带来的好处一样多”。
IMF则称,特朗普的举动不仅将危害美国之外的世界,也有可能伤害美国经济本身,其中就包括美国的制造业和建筑业,这些行业都是铝产品和钢铁产品的主要使用者。
学者进行的测算则更为悲观:美国世界贸易咨询公司的研究显示,新关税虽将保护美国钢铝业岗位,但将冲击下游行业,相当于“每增加1个工作岗位,就要损失至少5个其他工作岗位”。
具体而言,该研究显示,在钢铁和铝行业上增加3.3万个就业机会,其他经济部门将减少18万个就业机会,而且就业减少的行业主要分布在制造业领域,譬如机动车辆和零部件制造等。
而牛津经济研究院在最新的报告中称,按照情景计算,美国将在未来两年中减少7万个制造业工作岗位,这将造成美国整体制造业增长更为缓慢,同时造成使用钢铁和铝的行业平均生产成本上升,其中,汽车制造业的成本将增长4%,抵消其大部分税后盈利。
通用汽车公司、日产汽车公司和大众汽车公司都在田纳西州拥有汽车组装厂。田纳西州共和党参议员亚历山大(LamarAlexander)此前一再对特朗普说,小布什在2002年推出的钢铁关税提高了各行业使用的金属价格,导致汽车制造商离开美国,造成美国就业岗位丧失。
牛津经济研究院还称,使用上述金属相关产品的行业占美国整体制造业的40%,而金属制造业才占4%。
然而美国商务部长罗斯却在接受采访时表示,关税“没什么大不了的”。
罗斯还在电视上给全美观众算了一笔账:如果一吨钢铁是700美元(制造一辆车所需的钢铁),那么25%的关税意味着每辆售价3.5万美元的汽车涨价175美元,“这不是什么大事儿。”
为了让美国人理解他的数学,罗斯还拿出了一罐汤、一罐啤酒和一罐可口可乐。他说,进口铝关税增加10%,会使一罐不到两美元的罐头汤,造价增加不到一美分,“谁会在乎这个呢?”
牛津经济研究院却在报告中表示,历史并不是这样书写的,在2002年的那次对进口钢铁产品征收关税的行动中,仅一年内,美方出台的惩罚性关税造成了其他行业共20万人失业,而这一人数比当时美国钢铁工人的总数还要高,同时对于那些使用钢铁的制造商而言,而这一惩罚性关税造成了40亿美元的损失。
高盛也在一份最新报告中指出,实施这一贸易保护措施的讽刺之处在于,一个旨在支持美国产业的关税,最终可能只利好了一小部分生产者,代价却是令整体经济陷入不利地位。
华盛顿智库布鲁金斯学会则测算了人们最不愿看到的情景:贸易战。
根据布鲁金斯学会的研究,如果全球爆发小型贸易战,即关税增加10%,则大多数经济体国内生产总值(GDP)将减少1%~4.5%,其中美国GDP将损失1.3%;如全球爆发严重贸易战,即关税增加40%,则全球经济将重现上世纪30年代的大萧条情景。
中国商务部部长钟山11日在十三届全国人大一次会议记者会上对中美是否会打“贸易战”进行回应。他表示,贸易战没有赢家,中国不希望打贸易战,也不会主动发起贸易战。但是我们能够应对任何挑战,坚决捍卫国家和人民利益。
针对中美两国贸易不平衡问题,钟山说,两国统计口径存在较大差异,美国每年对中美贸易差额高估20%左右。
事实上,中国对美货物贸易有顺差,美国对华服务贸易有顺差,加上美方高技术对华出口管制等因素,导致目前出现贸易不平衡问题。钟山表示,美国研究机构报告显示,如果美国对华出口管制放宽,对华贸易逆差可减少35%左右。
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（原标题：特朗普钢铝关税： 离贸易战一丈之远）
